Conforme el Fondo Verde para el Clima considera los pagos por resultados para los Bosques, dos lecciones de iniciativas anteriores

1 de mayo de 2017 Jonah Busch

 La Junta Directiva del Fondo para el Clima Verde está considerando pagos basados en resultados para proteger y restaurar los bosques tropicales, lo cual es una buena noticia para el clima y para los países en desarrollo, dice Jonah Busch del Centro para el Desarrollo Global. En un blog reciente, describe dos componentes que el GCF debe - y puede – tener éxito.

 

Publicado originalmente en el blog Centro de Desarrollo Global.

El Fondo Verde para el Clima (GCF) podría comenzar a ofrecer pagos basados en los resultados para proteger y restaurar los bosques tropicales ya en julio. Es una buena noticia para el clima y para los países en desarrollo, donde la deforestación tropical puede ser casi la mitad de las reducciones de emisiones de bajo costo. Sin embargo, la financiación para proteger los bosques sigue siendo baja y lenta, como explicamos Frances Seymour y yo en nuestro libro ¿Por qué los bosques? ¿Porqué ahora? A medida que el GCF se mueve para permitir pagos basados en resultados para los bosques, las iniciativas anteriores ofrecen valiosas lecciones sobre dos cosas que el GCF debe-y puede- tener éxito: 1) mantener las reglas simples y 2) reconocer que los procedimientos institucionales construidos para las inversiones iniciales pueden no siempre ser apropiados para los pagos basados en resultados.

 Avances en los bosques en el Fondo Verde para el Clima

El GCF es una institución financiera creada por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC) en 2011, con sede en Songdo, Corea. Aspira a financiar no sólo una colección de proyectos amigables con el clima, sino un "cambio de paradigma hacia un desarrollo de baja emisión y resistente al clima". El GCF ha recibido más de 10.000 millones de dólares en promesas hasta la fecha, aunque cuando la continuación de EE.UU y los  USD$ 2 mil millones restante de su promesa de USD$ 3 mil millones de la era de Obama parecen inciertos ya que este financiamiento no fue incluido en la solicitud de presupuesto del Presidente al Congreso.

Hasta la fecha, el GCF ha aprobado 43 proyectos de mitigación y adaptación al clima, por un total de USD$ 2,2 mil millones en donaciones y préstamos. Dos de estos proyectos involucran la protección de los bosques-$ 41 para financiar el plan de acción REDD + de Ecuador y $ 53 millones para los pequeños agricultores en las selvas tropicales del este de Madagascar. Sin embargo, el GCF aún no se ha movido para permitir sistemáticamente pagos basados en resultados para reducir las emisiones de la deforestación (REDD +). Parece que está a punto de cambiar.

Cuando la Junta Directiva del GCF se reúna en julio, podría presentar una solicitud de propuestas para que los países tropicales soliciten pagos basados en los resultados para reducir las emisiones protegiendo y restaurando los bosques. La semana pasada en Bali, el GCF convocó una reunión de expertos REDD + nominados por el consejo para discutir lo que podría entrar en esa solicitud de propuestas. Me invitaron a esta reunión como facilitador.

Si el GCF permite pagos basados en resultados, se unirá a un panorama diverso de financiamiento público para REDD + de aproximadamente USD$ 8.700 millones de 2006-2015. Más de la mitad de este financiamiento ha sido para insumos y políticas. Menos de la mitad paga los resultados, incluidos los acuerdos bilaterales de Brasil, Guyana e Indonesia con Noruega, y el Fondo Multilateral de Carbono. El ritmo de alrededor de mil millones de dólares por año parece que va a continuar con un anuncio en París en 2015 por Alemania, Noruega y el Reino Unido de USD$ 5 mil millones, la mayoría de los cuales serán con base a resultados.

Las finanzas privadas para REDD + representan sólo USD$ 1 mil millones, que vienen en forma de compañías que compensan voluntariamente sus emisiones. Este monto es mucho menos de lo anticipado hace una década cuando parecía razonablemente probable que los programas de cap and trade en los Estados Unidos y en otros países pasarían y permitirían a las compañías reguladas cumplir una parte de sus obligaciones de reducción de emisiones mediante la compra de compensaciones de REDD +. Un acuerdo de crecimiento neutral en materia de emisiones de carbono de la Organización de Aviación Civil Internacional parece incluir compensaciones que podrían incluir REDD +. Sin embargo, un mercado para compensaciones forestales tropicales en California sigue en el limbo político, como mi colega Michele de Nevers describe.

 El GCF es una adición muy importante al panorama financiero de REDD + porque es la única institución directamente responsable ante el mandato de la CMNUCC, con la legitimidad y la gobernabilidad equilibrada que viene con la representación universal de los países. El Acuerdo Climático de París de 2015 incluyó un papel prominente para proteger y restaurar los bosques mediante pagos basados en resultados para REDD +; El GCF es la manera más directa de operacionalizar esa parte del acuerdo.

Como un relativamente recién llegado al panorama financiero de REDD +, el GCF tiene el beneficio de poder aprender mucho de los fondos anteriores, tanto en términos de precedentes valiosos como de lecciones cautelares. 

Hacer las reglas tan simples como sea posible (pero no más simple)

La institución más similar al GCF -y por lo tanto la más valiosa para el aprendizaje- es el Fondo de Carbono de 736 millones de dólares, un consorcio multilateral de 11 donantes alojados en el Banco Mundial. He escrito anteriormente sobre mis esperanzas y preguntas para el Fondo de Carbono en 2013, así como su frustrante lentitud de progreso a partir de 2016, basado en mi experiencia como asesor técnico durante la creación del libro de reglas del Fondo, el Marco Metodológico. (A partir de hoy, el Fondo de Carbono ha iniciado o pronto iniciará negociaciones sobre acuerdos de pagos basados en resultados con Costa Rica, República Democrática del Congo, Chile y México, y cuenta con 15 programas adicionales en su "pipeline").

Cualquier programa de pago basado en resultados necesita reglas. Los niveles de referencia proporcionan una referencia para medir el éxito en la reducción de emisiones; las salvaguardias sociales previenen el daño a los pueblos indígenas. En este punto, las cuestiones relativas a estas normas se han debatido a fondo, y diferentes iniciativas de REDD + han adoptado enfoques diferentes, como se detalla en ¿por qué los bosques? ¿porqué ahora?

En retrospectiva, una de las razones por las que el Fondo de Carbono se volvió complicado y lento fue su deseo de elaborar reglas que pudieran funcionar tanto para los mercados de carbono como para los fondos públicos. Cada uno es complicado a su manera - los diseñadores del mercado suelen pedir normas de contabilidad de carbono sofisticadas para garantizar la integridad ambiental de los compensaciones; los financiadores públicos tienden a pedir reglas elaboradas para minimizar el riesgo de que los fondos de sus contribuyentes sean mal utilizados. Tratar de satisfacer ambos conjuntos de demandas de los donantes en un solo conjunto de reglas llevó a la complejidad. El costo de la complicación es el retraso, la carga sobre los países forestales, y desalentar la presentación de aplicaciones dignas.

 GCF tiene más de dos veces más directores (un consejo de 24 países, dividido uniformemente entre países desarrollados y en desarrollo), así que ¿está condenado a ser aún más complicado? No necesariamente. GCF tiene una gran ventaja sobre el Fondo de Carbono que puede elegir establecer reglas sólo para la financiación pública, y dejar de lado por ahora las reglas relacionadas con créditos negociables. Además, en la medida en que la sobrecomplicación en el Fondo de Carbono surgió de los donantes que operan en un ambiente de reglamentación libre de receptores, la estructura del consejo del 50-50 del GCF tiene el potencial de traer más equilibrio. Durante el taller de expertos del GCF me animé a ver a los participantes tratando de operacionalizar las decisiones ya tomadas por la CMNUCC en lugar de establecer procesos de elaboración de reglas duplicados.

Reconocer que los pagos basados en los resultados pueden necesitar procedimientos diferentes a las inversiones iniciales

Otra razón por la que el Fondo de Carbono se volvió lento y complicado fue la necesidad de que sus programas se adhieran no sólo a las reglas antes mencionadas, sino también a los diversos requerimientos institucionales del Banco Mundial. La cuestión aquí no es que una institución financiera imponga salvaguardias y procesos de debida diligencia en sus proyectos -como sí debería hacerlo- sino que los requisitos institucionales establecidos para financiar inversiones iniciales no siempre son apropiados para pagos basados en resultados.

Salvaguardias y debida diligencia

Todos los programas del Banco Mundial deben seguir los procedimientos de salvaguardia de esta institución, que son largos y detallados y deben ser completados por adelantado. Mientras tanto, las negociaciones de la CMNUCC acordaron un conjunto de Salvaguardias de Cancún en 2010, que sólo son siete, pero están diseñadas específicamente para REDD + y pueden ser evaluadas continuamente. Del mismo modo, como parte de su proceso de diligencia debida, el Banco Mundial requiere que los proponentes de inversión proporcionen documentos de proyectos que especifiquen de antemano y en gran detalle muchos aspectos de las actividades que se emprenderán. Pero con la financiación basada en los resultados, la especificación de todos los planes de antemano puede sofocar la flexibilidad necesaria para aprender haciendo sobre la manera de producir resultados.

La misma cuestión de la documentación inicial pesada versus la evaluación y la planificación continuas más claras parece probable que vuelva a producirse en el GCF, que aplica las salvaguardias de la Corporación Financiera Internacional, y requiere documentos de planificación de sus inversiones iniciales. Sin embargo, el GCF podría tener algunas ventajas sobre el Fondo de Carbono cuando se trata de procesos que acomodan pagos basados en resultados. Es una nueva institución, su mandato incluye financiamiento basado en resultados, y tales programas podrían potencialmente convertirse en una porción significativa de su cartera. Tengo la esperanza de que el GCF pueda encontrar maneras de extender la flexibilidad a los programas de pagos basados en resultados en reconocimiento de sus diferentes necesidades.

"Doble financiación"

Se pide a los solicitantes de financiamiento de inversión inicial del GCF que prevean de antemano cuántas toneladas de dióxido de carbono sus proyectos mantendrán fuera de la atmósfera. Pero estas afirmaciones son especulativas -no hay manera de estimar verdaderamente las reducciones de emisiones que un proyecto o programa logrará hasta después del hecho, e incluso entonces puede resultar difícil imputar resultados a cualquier política, programa o proyecto en particular. Predecir los beneficios futuros es aún más difícil para los proyectos forestales que los proyectos de ingeniería como las plantas solares o las escolleras. 

Las predicciones iniciales de éxitos eventuales de los proyectos no deben confundirse con los resultados verdaderos, y ciertamente no deben impedir que el GCF ofrezca una combinación de financiamiento inicial y basado en resultados. De hecho, el concepto de "múltiples fases de REDD +" fue acordado para animar exactamente a que esta mezcla sucediera . Mi colega Bill Savedoff ha escrito más acerca de las cuestiones relacionadas con el "doble conteo", como parte de un trabajo más amplio sobre los enfoques de efectivo a la entrega para la financiación del desarrollo, que también incluye el análisis de los pagos basados en resultados para los bosques, incluido el GCF.

Comienza ahora y aprende

El GCF tiene otra ventaja cuando se trata de pagos basados en resultados para los bosques: sus solicitudes de propuestas pueden ser fácilmente modificadas en futuras iteraciones. Por lo tanto, el GCF tiene todas las razones para emitir una primera solicitud de propuestas que le ayuda a aprender las cuerdas en el pago de los resultados, y luego adaptarse según sea necesario en las solicitudes posteriores.

Al permitir pagos basados en los resultados este año, el GCF puede dar un impulso financiero muy necesario a los esfuerzos de los países tropicales para combatir el cambio climático protegiendo y restaurando los bosques.

 

 

Jonah Busch es investigador en el Centro de Desarrollo Global con un nfoque en Bosques, Cambio de Uso de la Tierra y Clima. Puede ser contactado en jbusch@cgdev.org.

 
©Copyright 2018, Forest Trends Association. All Rights Reserved.